编者按：2024年地方经济工做会议强调，结实鞭策高质量成长，全面深化，并提出了2025年要沉点做好的九个方面具体工做。2024年地方农村工做会议指出，“城乡融合成长，进一步深化农村，完美强农惠农富农支撑轨制，全面推进村落复兴”。为进一步深切进修体会2024年地方经济工做会议和地方农村工做会议，指导学界加强和深化相关范畴的研究，本刊编纂部邀请5位权势巨子专家对此中部门主要内容展开深度解读，以飨读者。耕地红线，必需建立最严酷的耕地轨制系统。此中，完美耕地占补均衡轨制，是实现耕地数量、质量和生态动态均衡的主要行动。颠末多年勤奋，中国耕地取得积极成效，曾持续多年的耕地“南减北增”情况起头改变为“南北双增”。但必需认识到，中国人均耕地面积少、总体质量不高、后备资本不脚的根基国情没有发生底子性改变，耕地使命没有减轻，而是愈加艰难。党的二十届三中全会提出，完美耕地占补均衡轨制；2024年地方经济工做会议强调，耕地红线，严酷耕地占补均衡办理；2024年地方农村工做会议指出，强化耕地和质量提拔，严酷耕地占补均衡办理。必需深化完美耕地占补均衡轨制，质量、生态“三位一体”方针相跟尾，更好地办事于国度粮食平安，更好地顺应经济社会高质量成长的需要。中国耕地占补均衡的政策演进，大体履历了数量均衡、“数量－质量”均衡、“数量－质量－生态”均衡三个成长阶段，表现了轨制内涵的不竭深化和政策手段的不竭完美。第一个阶段是耕地占补数量均衡阶段（1997－2003年）。1986年《地方、国务院关于加强地盘办理、乱占耕地的通知》提出：“十分爱惜和合理操纵每寸地盘，切实耕地，是我国必需持久的一项根基国策”。1997年《地方、国务院关于进一步加强地盘办理切实耕地的通知》发布，提出实行占用耕地取开辟、复垦挂钩政策。正在1998年修订的《中华人平易近国地盘办理法》中，耕地占补均衡轨制从法令层面被确立；同年发布的《根基农田条例》严酷节制根基农田的占用。1999年，《河山资本部关于切实做好耕地占补均衡工做的通知》强调细化耕地弥补轨制的义务取监管。2001年发布的《关于进一步加强和改良耕地占补均衡工做的通知》提出，通过地盘管制和耕地弥补落实“占一补一”准绳。正在这一期间，耕地占补均衡轨制的焦点是严酷管控耕地数量及用处，以确保耕地总量不削减。第二个阶段是耕地占补“数量－质量”均衡阶段（2004－2010年）。跟着经济社会快速成长，工业化和城镇化对扶植用地的需求持续增加，耕地占补中“以劣补优”的现象频发，耕地质量退化问题更加严峻。对此，2004年《国务院关于深化严酷地盘办理的决定》发布，要求严酷施行占用耕地弥补轨制，防止占多补少、占优补劣。2004年第二次批改的《中华人平易近国地盘办理法》进一步明白，占用耕地取开辟复垦耕地数量均衡、质量相当。这一期间的政策导向是既要保障耕地占补数量均衡，又要确保耕地占补质量均衡。第三个阶段是耕地占补“数量－质量－生态”均衡阶段（2011年至今）。2012年，为落实、国务院关于耕地数量管控、质量办理和生态管护的相关要求，原河山资本部发布《关于提拔耕地程度全面加强耕地质量扶植取办理的通知》。2017年发布的《地方 国务院关于加强耕地和改良占补均衡的看法》强调，最严酷的耕地轨制和最严酷的节约用地轨制，出力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”。2024年发布的《地方办公厅 国务院办公厅关于加强耕地提拔耕地质量完美占补均衡的看法》指出，完美占补均衡要耕地数量、质量、生态“三位一体”，切实做到数量均衡、质量均衡、产能均衡。按照以上阶段的成长情况，能够看出，中国耕地占补均衡轨制不竭完美，由单一的经济效益方针调整为经济、社会和生态效益分析方针，沉视对耕地的和永续操纵。当前，耕地占补均衡轨制正在运转过程中次要面对三大问题：耕地占补若何进行后续监管？占补耕地谁来？占补耕地资本若何拓展？这些环节问题的处理，对于完美现行耕地占补均衡轨制具有主要意义。第一，耕地占补监管的长效机制不脚。持久以来，耕地占补中“占多补少”“占优补劣”“生态”等问题不足为奇。虽然耕地的查核机制有帮于遏制处所的“占多补少”，保障占补总量均衡，可是，耕地质量监视上的查核坚苦取生态上的消息不合错误称，易于诱发处所的机遇从义行为，难以告竣国度方针取处所行为响应的激励相容。其次要缘由正在于，占补项目正在工程实施的后续监管中涉及天然资本、农业农村、水利等多个办理部分，但协同机制的缺乏使得各部分正在后续监管中多侧沉于其职责范畴，难以正在方针上告竣分歧。同时，同一监管平台和查核机制的缺乏，使得地朴直在占补耕地办理上以数量的均衡为优先，对证量提拔和生态修复的投入不脚。而对于耕地质量和生态环境的持久动态监管，需要专业的手艺手段和人员投入，现含着昂扬的监视成本。当前，数字手艺快速成长，将卫星遥感、大数据、人工智能等数字化手艺使用于耕地占补动态办理已成为可能，可是，集耕地资本存量变化和占补均衡监管、永世根基农田监测、增减挂钩取地盘征管等多个功能于一体的分析消息办理平台的建立，尚处于起步阶段。第二，耕地占补的从体义务并不明白。依托行政力量所从导的耕地占补均衡具有较高的施行力，但耕地占补均衡后的弥补耕地大多实施“项目制”办理，具有周期短、沉工程扶植而轻后期管护等特征，往往难以达到项目验收的长效性尺度。占补后的农田整治凡是也由从导，通过地盘平整、田间道和农田水利扶植等工程性手段和农地权属调整等办理办法来提拔耕地产能，但农户做为耕做从体，缺乏对占补耕地及其配套工程设备的管护资金和动力，仍然难以无效阐扬耕地产能，并可能加剧耕地撂荒问题。正在耕地占补过程中，占用、复垦和管护等环节涉及多个实施从体，各个从体间、导致各方参取占补耕地后续的积极性不脚。环节缘由正在于：一方面是缺乏查核的全面性。既有耕地占补多以数量均衡为导向，耕地占用方根据占补数量赐与资金弥补，处所所实施的复垦项目也以数量弥补为从，相对忽略耕地质量和生态修复，并没有明白的目标查核占补耕地质量和生态情况。另一方面是缺乏查核的持久性。“地盘财务”催生了耕地占补的跨区目标买卖，目标买卖价值远超占补耕地的现实价值。好处弥补机制的缺位，诱使处所将小部门弥补资金用于耕地复垦，而将大部门资金用于其他财务事项收入，这导致复垦耕地的后续管护资金缺乏。占补资金错配以致农户难以获得取占补耕地相关的好处分派。而且，占补耕地本身质量较低，耕做从体出于对风险收益的衡量而较少进行持久投资。第三，正在占补过程中对耕地后备资本的开辟操纵不敷。18亿亩耕地红线决定了耕地占补资本的无限性，因而，必需加鼎力度强化后备耕地资本的开辟操纵。后备耕地资本次要包罗盐碱地、低效闲置扶植用地、持久不耕做的撂荒地，以及从耕地中流出的场地、林地、草地等其他农用地。该当认识到，中国耕地后备资本日益匮乏，操纵和开辟力度欠缺，且较难实正为具备产能的占补耕地。畜禽养殖和设备农业等非农用地、非粮用地的复垦腾退成本高，使得耕地占补均衡的可操做空间较小。除根基的粮食出产外，居平易近食物消费布局的改变使得多品种型食物需求增加兴旺，这些农产物的出产均需要必然的地盘要素支撑。现实上，中国耕地后备资本空间分布不均，多处于部的生态懦弱区，整治盐碱地、撂荒地以及其他农用地的成本较高，处所缺乏开辟耕地后备资本的资金和动力。同时，耕地后备资本本身的登时前提较差、质量程度较低，要通过达到占补前提可能需要采用多种手艺手段，而当前相关手艺的缺乏也进一步限制了耕地后备资本的开辟。例如，盐碱地分析管理须采用化学、生物和物理等多种手段，且正在短期内难以恢复产能，可耕做品种也相对受限。全面深化农村，完美耕地占补均衡轨制，必需取当前经济社会成长示实及农业农村实践情况相顺应，取耕地数量、质量、生态“三位一体”方针相跟尾。第一，确保耕地数量红线不变，因地制宜实施精准化策略。耕地是中国持久的一项根基国策，而守住18亿亩耕地红线是不变粮食平安的底线。要深化“耕地红线就是底线”的义务认识，并加强对耕地资本的系统性认知，根据资本禀赋情况及经济社会成长程度，因地制宜确立守住耕地红线的策略。遵照“国度管总量、省级负总责、市县抓落实”的准绳，成立严酷的总量办理系统。对于经济成长程度较高的地域，该当严酷节制城市扶植用地扩张、不变现有耕地保有量、数量均衡，进一步提高耕地资本操纵效率；对于粮食出产功能区，要确保其耕地特别是永世根基农田不减量、不降质、生态向好成长，严控耕地“非粮化”“非农化”问题，按照水土要素禀赋婚配情况动态调整粮食从产区的耕地规定范畴；对于西北干旱、黄土高原和南方丘陵等生态懦弱地域，面临耕地退化、水土流失、酸化等问题，应将耕地质量提拔和永世根基农田生态修复做为焦点，确保耕地存量不削减。第二，强化耕地占补总体结构，实现由小占补到大占补的思维改变。耕地占补均衡要立脚大河山不雅、大资本不雅和大食物不雅，更好地办事于经济社会成长用地需乞降农业农村现代化成长方针，推进农业供给侧布局性。从大河山不雅来看，耕地占补均衡要统筹盐碱地等未操纵地、其他农用地、低效闲置扶植用地等各类非耕地，并将其做为弥补性耕地来历，实现耕地占补范围由耕地向其他河山资本拓展。从大资本不雅来看，要不竭丰硕和弥补后备耕地资本，为耕地占补均衡供给调整空间。分析使用生物、化学、物理手段和高科技手段，开辟南方丘陵红壤区、黄土丘陵水土流失区、北方沙地域、西北干旱区、黄河三角洲滨海盐碱区等区域的边际地盘。从大食物不雅来看，该当进一步激励广义上的耕地占补均衡，满脚多元化食物供给系统的用地需求。对于可以或许供给多样化食物来历的区域，该当正在用地目标买卖、财务补助、转移领取等方面予以政策倾斜，从而构成保数量、提质量、拓食源、升布局的占补均衡激励机制取长效机制。第三，建立耕地占补均衡分析目标，完美耕地弥补机制。正在山川林田湖草沙一体化和系理的下，该当将耕地占补均衡置于各类天然资本配合形成的天然系统和河山空间中进行和办理，将非农扶植、制林种树、种果种茶等各类占用耕地行为同一纳入耕地占补均衡办理。现有的耕地占补均衡目标系统以面积数量目标为从，相对忽略耕地质量和生态情况，单一维度的目标也晦气于耕地弥补机制的成立。应建立起可权衡耕地数量、质量、生态“三位一体”的占补目标，而且建立全国范畴的同一市场机制，以便于目标买卖，由此阐扬市场正在耕地中的根本性感化。耕地数量既包罗空间维度的耕地面积，也包罗时间维度的播种或收成面积；耕地质量既表现正在土壤肥力情况上，又包罗各类配套工程（地盘连片拾掇、高尺度农田、灌溉设备、退化管理等）质量情况；耕地生态不只包罗农田系统的生物多样性、耕地资本及地舆景不雅的生态办事能力，也包罗粮食平安、空间结构和生态系统之间的动态均衡性取可持续性。分析来看，耕地数量、质量和生态分析目标凸起表示为耕地的产能潜力及其不变性，应以此为根本引入同一的计量尺度，正在全国各个省份间进行配额调剂。同时，要将耕地占补质量和生态均衡取财务支撑、转移领取等公共政策连系，实行高质量得益、低质量付费的不同激励策略，明白从体的权益取义务，激发占补耕地从体的积极性。做者引见：罗必良，华南农业大学文科资深传授、国度农业轨制取成长研究院院长、教育部“长江学者”特聘传授，次要研究标的目的为农业经济、产权理论取轨制经济。村落发觉转自：《中国农村经济》2025年第2期！
